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我國區域農業可行機制之研究:以雲嘉南區域為例

我國區域農業可行機制之研究:以雲嘉南區域為例 87
「農業調查研究」特刊論文
我國區域農業可行機制之研究:
以雲嘉南區域為例✽
 韓宜✽✽ 楊明憲✽✽✽
摘要
本研究旨在探討區域農業的定位,以及推動區域農業之可行機
制,以利瞭解我國未來推動政策之可行機制。區域農業旨在達到農業
資源流通、農業資源共享、降低對區域外與對區域內的農業交易成
本、對外成為具代表性之主體等多種農業部門的經濟效益,為區域農
業的目的。本研究以我國最重要農業生產的雲嘉南區域為研究對象,
綜合質性田野研究訪談24 家農企業,及量化問卷調查雲嘉南產銷班
農漁民回收250 份樣本,認為我國區域農業的推動,應擇有力的「支
點」啟動區域農業的長期發展循環,串聯上層的政府單位、中層的企
業(農企業、農會,產業)、基層的農民(區域農業以產銷班和合作
農場具組織的農民),分層扮演各自專司的職能角色。本研究建議以
下兩種最佳可行性推動之機制:(1)企業推動的機制:上與地方政府
配合,推動地方農產業價值鏈的整合,以求繁榮區域之經濟發展與促
進就業機會,下以農民產銷班或合作農場為生產供應者。(2)農民推
✽ 本研究經費來自行政院農委會的研究計畫「我國推動區域農業之可行機制研究
─以離島與東部推動先例及現況,看雲嘉南地區推動之可行機制」〔102 農
科–5.1.1–企–Q1(4)〕,特此致謝。
✽✽ 逢甲大學國際貿易學系助理教授(通訊作者),地址:台中市文華路100 號,
電話:04–2451–7250 轉4269;傳真:04–2451-0409,E-mail: ihan@fcu.edu.tw
✽ ✽✽ 逢甲大學國際貿易學系教授。
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動的機制:首賴農民的配合意願,以及他們對參與區域農業跨縣市合
作所可能為其產品競爭力上帶來的潛在效益的認同與期待。
關鍵字:區域農業、推動機制、雲嘉南
A Feasible Mechanism for Regional Agriculture in Taiwan:
Research in the Yun-Cha-Nan Context
I Han✽, Min-Hsien Yang✽✽
ABSTRACT
This research aims to explore the policy positioning of regional
agriculture and feasible execution mechanisms for a long-term sustainable
approach in the context of agricultural development in the Yun-
Cha-Nan region in Taiwan. This research defines regional agriculture
as “an integration of natural and human resources by geographic proximity,
where clustered agricultural activities are connected to gain competitive
advantages against other regions.” Regionalization of agriculture
facilitates utilization and sharing of local agricultural resources,
minimizes within- and cross-region transaction costs, and establishes
regional agricultural reputations as an identity. By using both qualitative
fieldwork and quantitative survey approaches, we interviewed 24
(agri-)businesses and collected 250 farmer-survey samples to formulate
our arguments. A two-way, top-down and bottom-up approach should
be the ideal mechanism for regional agriculture. The top authority
level of the central government should focus on information platforms,
standardization, and national land planning in the agricultural sector.
Regional offices as suggested should play roles in communication and
coordination across central-local and local-local governments as well
✽ Assistant Professor, Dept. of International Trade, Feng Chia University. No. 100,
Wenhwa Rd., Seatwen, Taichung 40724, Taiwan. Email: ihan@fcu.edu.tw.
✽✽ Professor, Dept. of International Trade, Feng Chia University.
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as within the region. Local government should conduct security inspections
and search for common regional interests. The middle market
level of agribusinesses execute daily security inspections, connect
value-added activities, and integrate inter-disciplinary technology and
marketing. The bottom level of farmers should maximize scale economies
through organizing and branding across local-bounded territories.
It is highly recommended that our policy maker choose the most
feasible and powerful steps to leverage resources for the benefit of
agribusiness and organized farmers.
Keywords: regional agriculture, feasible mechanism, Yun-Cha-Nan
region
壹、前言
本研究旨在研究我國推動區域農業之可行機制,以國內最重要的
農業生產區域雲林、嘉義、台南(簡稱雲嘉南)為例,探討針對雲嘉
南地區整體帶動發展區域的農業特色之分區與整合機制,研究目的以
雲嘉南農業部門生產活動的區域定位及推動區域農業的可行機制。
1980 年代開始,各國逐步推動「政策區域化」,將其視為「制度
面的基礎建設」,並於1990 年代推動區域合作,打破國與國之間的藩
籬,整合資源提升效率,強化整體區域的競爭力。回到國內長久以來
以各縣市疆界為行政資源劃分的藩籬上,台灣在區域發展上,受到全
球化競爭的壓力、區域經濟統合的利益、公共議題的跨域特質、公共
財生產的規模效益等因素影響,在政治、經濟以及永續發展等環境驅
力的牽引下,亦促使地方政府走出傳統競爭對立關係,逐步展開跨縣
市的區域合作。
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行政院在2010 年核定之「國土空間發展策略計畫」,其具體策略
係採跨行政區界的區域合作發展模式,揭示未來的國土空間發展將特
別著重於城市區域的整體性發展策略,而區域治理與合作的推動工作
將著重於區域合作及城鄉新夥伴之規劃建設機制、公共建設財源合理
分擔及整合運用、推動區域合作發展規劃輔助弱勢地區發展等行動計
畫的落實。
以我國農業發展的地理區塊來看區域整合資源的脈絡,雲嘉南地
區一直是台灣農業重要的生產基地,農產豐富且觀光休憩資源聞名全
國,2010 年農林漁牧產值約為1,404 億元,占全國的35.8% 強,農業
從事人口數約為18 萬人,占全國農業就業人口數之比例約為32.87%,
相較於全國農林漁牧業就業人口比例5.24%,高出六倍之多。僅雲林
嘉義縣的農林漁牧業就業人口數比例均超過20% 以上,分別占該縣
20.89% 及23.02% 強,另升格前之台南縣農林漁牧業就業人口數比例
亦占9.28%,換算成就業人口數,這3 縣市之農林漁牧業從業人口數
約為17.5 萬人,如再加上升格前之台南市與嘉義市這兩個都會區,
農林漁牧總就業人口數則高達18 萬人,約占雲嘉南五縣市之就業人
口數比的11.4%,是全國平均值的2.18 倍。
長久以來,台灣農業技術先進、經驗豐富,在發展知識農業經濟
上具有優勢,而雲嘉南地區在產業部分,更是台灣地區傳統農業發展
之基礎,未來如何將農業,包括農業相關的產業及市場,以區域農業
的概念進行跨區域整合,發揮區域綜效,達到區域內資源共享、資源
互相流通,降低區域對外與對內的貿易及交易成本,結合農業技術提
升與推廣多元精緻化農業,提高農業生產價值,提高農業部門新興人
口就業誘因,可藉由規劃農業經營之型態改變,使農業朝向多元化但
具有區域整合式的發展,結合生產與市場、生活與休閒,進而推升農
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業部門的整體價值。
然而過去國內外對於農業部門發展區域整合的相關學術研究與政
策形成皆鮮有案例,對於推動區域農業的可行機制,更是無前例可
循。既然雲嘉南為台灣農業最重要的生產區塊,如何找到適合雲嘉南
區域農業推動的可行機制?以區域為主體的政府資源以何種有效而實
際的方法投入協助跨縣市的整體規劃與協助?如何找出一套可配合雲
嘉南區域先天上農業的重要性與後天上在地人文社會的現實條件的方
法?其可行性與發展推動區域農業的機制乃本研究欲提出的方法與建
議,亦為對未來區域農業學術研究和政策形成之貢獻。本研究係透過
兼具質化田野研究與量化問卷調查的研究方法來形塑推動我國區域農
業的可行機制。本論文的組織結構,首先對「區域農業」先行發展定
義,接著說明本研究所採用的質性與量化研究方法,以及研究發現,
最後提出研究建議與結論。
貳、區域農業
「區域農業(regional agriculture)」是一尚未被定義的概念,本研
究從區域經濟的概念出發,作為思考區域農業的基礎,來探索區域農
業政策的概念、定義,及範疇,進而形塑對區域農業在政策推動上的
定位。
根據Bela Balassa(1961)對經濟整合(economic integration)的論
述,經濟整合旨為國家與國家之間減少商品、服務及生產因素流動的
障礙與限制;而區域經濟整合(regional economic integration),則是指
地理區域位置鄰近的兩個國家以上共同組成的單一組織,組織間共同
訂定經濟、政治方面的規範,並且持續性且制度化地進行合作,藉此
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提高彼此的互動關係以創造更高的利益。透過區域經濟組織的運作,
會員國可藉由貿易障礙消除而增加彼此之間的貿易和部份替代了與非
會員國之間的貿易。會員國透過比較利益法則(comparative advantage)
進行生產分工專業化,因為經濟整合可以擴大經營生產之規模,可以
降低單位生產成本,達到規模經濟(economies of scale)之效益,從
而形塑區域的整體競爭優勢(competitive advantage)。區域經濟在整
合數年後會逐漸產生下列之效益:使得市場競爭力提高、廠商在國內
外投資活動更加積極、資源使用效率將會提升。
以全世界推動有成、施行有年的歐盟為例,其作物和農產品是可
以自由交易運輸,但他們有共同的貿易政策,達到資源共享、資源互
相流通,降低對外對內的貿易成本,且以歐盟為代表性主題。若以區
域經濟的概念套用在農業,把雲嘉南看成整個區塊,區域經濟的概念
應用在農業上,同樣也是為了鄰近地理區域彼此間農業部門的高度整
合,達到農業資源流通、農業資源共享、降低對區域外與對區域內的
農業交易成本、對外成為具代表性之主體等多種農業部門的經濟效
益。
本研究定義區域農業,為一個農業活動相鄰的地理區域,在自然
條件與人文發展脈絡的相似性上相互結合,集群發展其特質,共謀在
地社區和廠商的合作,透過正式和非正式的方法來創建、存儲、傳輸
和鏈結上下游生產活動,創建集聚效應,從而獲得區域集群在農業生
產價值鏈上的特定活動之對外競爭優勢,旨在達到農業資源流通、農
業資源共享、降低對區域外與對區域內的農業交易成本、對外成為具
代表性之主體等多種農業部門的經濟效益,為區域農業的目的。
然而在區域經濟概念下的農業,其可行機制要以什麼方式打破縣
市地方行政區域的籓籬?就如同歐盟走向高度區域經濟整合也歷經數
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十載,經過各個不同程度、不同層次的整合,從FTA 自由貿易協定、
到關稅同盟、到共同市場、再到歐盟,最後才再有歐元區。非一朝一
夕,其中的困難與衝突不斷,且不論縣市地方行政區域的籓籬,歐盟
是國家層次國與國之間的主權籓籬問題、是人民與人民之間種族籓籬
問題、是語言與信仰上的文化籓籬問題等等。
區域農業的定位,係把雲嘉南看成整個區塊,以區域經濟下的農
業概念出發,以相鄰近的地理區域作整合以期達區域農業目標:「農
業資源流通、農業資源共享、降低對區域外與對區域內的農業交易成
本、對外成為具代表性之主體等多種農業部門的經濟效益」,以跨縣市
的高度,屏棄地方本位主義,將涵蓋區域內所有與農業生產附加價值
鏈活動相關的利益關係人與組織,以相鄰近的地理區域作資源整合,
不論是透過規模經濟或範疇經濟所帶來的效益,其手段包括投資、推
廣,與培訓的人為措施,配合自然條件與人文發展,用可能的方式與
更多農場企業的產業作連結,如圖1 所示。
跨縣市以地理「區域」發展而
定義的農業生產價值鏈活動 

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